Codice dei beni culturali e urbanistica

La legge dei beni culturali e del paesaggio, definita “Codice”, approvata ormai nel 2004 modificata e aggiornata nel corso di questi anni, nonostante sia legge dello Stato con il proprio corredo di regole circa i suoi adempimenti  non sembra tuttavia esistere: nessuno ne parla, e si continua a combatterla non applicandola, per progetti di valorizzazione di tutto il nostro patrimonio paesaggistico.
Quando se ne parla ciò che emerge ancora in modo negativo è l’atteggiamento contro questa riforma fondamentale per salvaguardare l’identità e l’immagine del nostro Paese; e questo accade anche dopo l’ultima revisione del Codice che ha il merito principale di restituire allo Stato la competenza “esclusiva” sulla tutela del paesaggio, in sintonia con la sentenza della Corte costituzionale del novembre scorso.
Infatti, come sostiene Giovanni Valentini sulla Repubblica, il potere centrale si riappropria in questo modo di alcune prerogative sul governo del territorio che per definizione, riguardando un patrimonio collettivo, non può essere localistico, municipale o regionale, frazionato dunque tra una pluralità di soggetti amministrativi spesso in conflitto tra loro. La riforma introduce innanzitutto l’obbligo di una pianificazione congiunta fra Stato e Regioni per elaborare i piani paesaggistici.
In questa procedura, è previsto poi il parere vincolante delle Sovrintendenze su qualsiasi intervento urbanistico o paesaggistico che incida su territori vincolati.
Il paesaggio non è solo il suo aspetto vedutistico, di eventuale spessore estetico, ma contiene la cultura del suo territorio.
In molte delle nostre città ci sono quei luoghi dove spesso ci sono le tracce del passato che convivono con le sue bellezze naturali attuali.
Storia e paesaggio sono un’unica cosa. Spesso dalle fonti si ricostruiscono le essenze botaniche e le colture che hanno plasmato questo paesaggio nei millenni: dal castagno, al pino marittimo al cipresso, dalla vite alla cipolla così come l’uso agricolo è stato parte essenziale della sua storia produttiva e della sua vita agricola.
Una passeggiata in questi luoghi consente di goderli sotto molti punti di vista, da quello artistico con le sue chiese e palazzi che in alcuni casi contengono affreschi più o meno noti o altri dove sono organizzate vere e proprie mostre, a quello importante della memoria dei sapori della tradizione, che non sono solo il piacere della gola, pur necessario, ma anche una cultura dell’alimentazione. Così come lo sono le stesse caratteristiche delle case e delle strade con i loro percorsi urbani ed extraurbani con i suoi sentieri pieni di verde e in alcuni casi con la presenza anche di percorsi d’acqua che accompagnano il perimetro del paese o città, che costituiscono anche il loro valore ambientale.
Il paesaggio nel suo complesso esprime il rapporto nelle diverse fasi della sua storia, tra la società e il territorio e la società collaborando con la natura (o violentandola) costruisce il paesaggio, come ci ha descritto magistralmente Emilio Sereni. Ma il paesaggio condizionando la vita dell’uomo, contribuisce a sua volta a modificare la società.
Il paesaggio oggi non è solo come definito da alcuni superato ed antico, perché anche per questo dovrebbe essere una attrazione da valorizzare e conservare, ma è anche un nuovo modo di urbanizzare una città vincolandola alla sua sostenibilità e reintroducendo anche un problema estetico, che contribuisce alla bellezza della stessa.
In questo contesto è utile ricordare che tra le azioni di valorizzazione sono contenute le azioni che tendono a recuperare tutte quelle aree dismesse che in questo ultimo secolo le politiche industriali e urbanistiche hanno creato per le diverse esigenze produttive ed economiche.
Da alcuni ormai, la città diffusa avanza con le sue costruzioni disperse su tutto il territorio eliminando la divisione tra città e campagna e facendo nascere così la città unica senza confini.
Tutto ciò avviene con il concorso dei comuni che, attraverso questo sviluppo spesso incontrollato, credono di favorire uno sviluppo economico e occupazionale, mentre in realtà consumano suolo con danni rilevanti per la campagna e il paesaggio; la conseguente mancanza di infrastrutture, garantisce un’ulteriore spesa pubblica sempre più difficile da sostenere da parte della cittadinanza.
Nelle città europee, c’ è una linea netta tra città e campagna, da noi, invece, c’ è una linea continua legalizzata,  anche se il fenomeno è sempre esistito, in questi ultimi anni è  peggiorato per l’applicazione di un decreto di alcuni anni fa, che consentì di utilizzare i finanziamenti derivanti dagli oneri di urbanizzazione per il bilancio comunale, da quel momento i comuni in difficoltà di cassa hanno aumentato il numero delle concessioni edilizie e se a questo aggiungiamo il decreto legge che impone a comuni, province e regioni di fare l’ elenco delle proprietà immobiliari per venderle o metterle a reddito, risorse pubbliche devono essere trasformate in qualcosa che renda.
Intanto il territorio si trasforma e diventa altro. Perdendo così le caratteristiche di avere la città e la campagna, come una ricchezza d’insieme. Al loro posto ecco le aree metropolitane, che tendono a diventare vere e proprie megalopoli. Il rapporto 2008 della Società geografica italiana infatti, sottolinea che circa l’80% della popolazione in Italia vive ormai nel 5 per cento del territorio, questa situazione evidenzia perciò cosa succede al suolo e ai paesaggi.
A questo proposito il prof. Edoardo Salzano denuncia come complessivamente sia sotto accusa tutta la politica urbanistica attuata in vaste zone delle regioni, dove «L’azione di tutela non deve essere semplice conservazione, ma deve essere la guida che consenta il prolungamento nel tempo delle regole, degli equilibri che la qualità di paesaggi urbani e rurali hanno costruito e mantenuto fino a oggi”, legandola ad una valorizzazione complessiva del territorio.
L’urbanistica nella legge 1150 del lontano 1942, prevedeva i piani a cascata, i pareri di conformità obbligatori, i poteri sostituivi: in questi sessanta e più anni invece, le cose sono radicalmente cambiate, è stata abolita la gerarchia dei piani e le conformità, introdotta la sussidiarietà fra livelli istituzionali, definita la temporalità delle destinazioni urbanistiche, stabiliti i meccanismi di perequazione.
La considerazione dell’ambiente e del paesaggio pur nella loro importanza nel governo del territorio, non possono essere considerati solo elementi, specie il paesaggio per la sua caratteristica generale.
Se poi aggiungiamo anche le problematiche relative ai cosiddetti piani operativi, sulla loro rispondenza ai piani strutturali, sui bandi e gli avvisi di concorso e su tutta la prassi contrattuale (nobilitata come governance) dell’urbanistica contemporanea, ne scaturisce una legislazione complessa e confusa  con tutte le possibili varianti regionali, in cui, più che la norma scritta, vale la prassi. Questi cambiamenti devono  far riflettere sul governo del territorio in Italia, che non sono più affidati all’osservanza delle leggi, bensì al conflitto fra diverse istituzioni e fra soggetti pubblici e privati.
Il Codice del Paesaggio ulteriormente corretto e approvato nel corso del 2008 prevede il regime autorizzatorio che è conteso fra Soprintendenze e enti locali. Il parere del Soprintendente non è vincolante se il piano paesaggistico è stato elaborato e approvato a seguito dell’accordo fra Ministero e Regione e se il Ministero ha positivamente verificato l’avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici alle prescrizioni del piano paesaggistico. Qualora si verifichino queste due condizioni chi rilascia l’autorizzazione è la Regione che tuttavia può delegare il compito alle Province, ai Comuni in forme associate o addirittura ai singoli Comuni, qualora essi dispongano di adeguate strutture tecniche di valutazione. I cittadini e le loro associazioni possono impugnare le autorizzazioni presso il TAR e appellare le sentenze anche se non abbiano proposto ricorso di primo grado.
É importante perciò che ci si doti di un piano preciso che rispetti le norme e non solo d’indirizzo con la relativa conformità degli strumenti urbanistici (aspetto non previsto in molte regioni e contestato in altre); l’effettiva verifica dell’adeguamento delle strutture tecniche. Queste competenze spesso concorrenti tra le stesse istituzioni alimentano un potenziale contenzioso ed è perciò doveroso prevedere come farsi carico dell’osservanza della legge.
Ogni territorio deve essere dotato di uno statuto costruito in modo partecipato, una carta costituzionale non variabile se non con procedure straordinarie e altrettanto partecipate. É il piano territoriale o urbanistico, o meglio, le trasformazioni che essi prevedono, a doversi conformare alle regole e alle invarianti che definiscono per ogni territorio il suo ‘essere paesaggio’. Il conflitto così istituzionalizzato deve essere risolto nella fattispecie della conformità dei piani urbanistici agli statuti del territorio e alle loro regole.
Questi dovrebbero essere i compiti e le azioni dei cittadini nella difesa effettiva del territorio, al contrario, frequentemente, questa battaglia viene di fatto delegata ad alcune associazioni che interpretano la difesa del territorio solo ed esclusivamente con la negazione di qualsiasi azione di modifica dello stesso.
Questo perché al cosiddetto “ambientalismo del fare”, si contrappone l’interrogativo che merita una risposta chiara e definitiva: fare che cosa? Le grandi opere, alcune autostrade che toccano zone di pregio territoriale e tutte quelle che servono per opere strutturali e di servizi.
Si chiede dunque cosa significa “ambientalismo del fare?” e prima che arrivi la risposta, si è già accusati di essere lo speculatore truccato da ambientalista.
Alla giusta preoccupazione, che nel fare senza spiegare cosa, si possa nascondere il fatto di continuare a distruggere un patrimonio, bisogna che ci sia una reale pianificazione partecipata che risponda alle esigenze di tutta la collettività.
Bisogna pertanto evitare di cavalcare quei radicalismi che hanno forse il pregio di essere chiari, ma difficilmente risolvono i problemi, perché il fare se vincolato ad una corretta sostenibilità è sempre meglio della difesa dell’esistente che in alcuni casi è la posizione di una difesa conservatrice.
Fra gli stessi comitati dell’ambientalismo spesso è prevalsa una politica di contrapposizione. Hanno vinto istanze estremiste e per certi aspetti regressive, e accusano i Comuni di aver lasciato mano libera, troppo deboli rispetto a certi interessi.
Le posizioni di mediazione sono spesso dettate dalla “ragione” alla ricerca di una soluzione e non vanno confuse come portatori d’interesse particolari.
I compiti del nuovo codice obbliga le regioni: a identificare i paesaggi regionali, analizzandone i caratteri costitutivi,  a confrontare le dinamiche di mutamento e di rischio, a valutare i paesaggi tenuto conto anche dei particolari valori attribuiti loro dalle popolazioni e a definirne gli obiettivi di qualità.
Si aprono degli spazi per una nuova presenza delle Regioni in materia di paesaggio, caratterizzati da esigenze diverse: da un lato quella di condividere con lo Stato (coinvolgendo Enti e popolazioni locali ed utilizzando processi e strumenti ordinari della pianificazione del territorio) la tutela delle parti del territorio il cui paesaggio è stato giudicato di valore, dunque di interesse pubblico, e che conseguentemente sono state sottoposte a vincolo ai sensi del Dlgs 490/99; dall’altro lato quella di definire elementi di indirizzo per la costruzione del paesaggio delle parti del territorio non vincolate, indirizzi da veicolare, sempre con il coinvolgimento delle popolazioni e degli Enti locali, nei processi e negli strumenti ordinari di panificazione territoriale e urbanistica.
Si tratta in sostanza, per le Regioni, di lavorare per il paesaggio in due modi,  uno in cui prevale l’attenzione per la tutela del paesaggio di valore (con il coinvolgimento anche dello Stato); l’altro in cui prevale l’attenzione alla costruzione del nuovo paesaggio per le parti di territorio che non esprimendo paesaggi riconosciuti di valore sono a rischio e vivono da tempo processi di trasformazione incuranti degli esiti paesaggistici con il risultato di una loro progressiva dequalificazione.
Alla luce di quanto detto, si pone come uno degli obiettivi prioritari quello di adeguare gli strumenti di pianificazione vigenti ai nuovi principi e gli indirizzi introdotti dalla Convenzione Europea del Paesaggio e recepiti successivamente dal “Codice dei beni culturali e del paesaggio”.

Li Volti Giovanni segr. Gen. Promoverde nazionale